עניינה של עתירה זו הוא בתכנית 101-113795 (להלן -
התכנית) שהגישו העותר 1 (להלן -
כפר כסלון) והעותרת 2 (להלן -
חברת אזורים) לבניית מתחם מגורים בחטיבת הקרקע בגבעת מצפה נפתוח שממוקמת במבואותיה המערביים של ירושלים (להלן -
שטח התכנית). הצדדים חלוקים בשאלה, האם כפר כסלון הוא "מי שיש לו ענין בקרקע" אשר רשאי להכין תכנית ולהגישה לפי סעיף 61א(ב) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן -
חוק התכנון והבניה או
החוק), אם לאו. זוהי השאלה העיקרית העומדת להכרעה בעתירה דנן.
הרקע העובדתי בתמצית
1. החל משנות התשעים המוקדמות נעשו מספר ניסיונות לקידום תוכנית להקמת שכונת מגורים חדשה בגבעת מצפה נפתוח. עד כה ניסיונות אלה לא צלחו. פרק חשוב בעניין זה הוא פסק הדין שניתן בבג"צ 11745/04
רמות למען הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה (04.09.08). בפרשה זו הוגשו שתי עתירות לבג"צ נגד תכנית המתאר המחוזית 47/1 שנועדה להביא להקמת שכונת מגורים חדשה באזור גבעת מצפה נפתוח. בית המשפט העליון הורה על בטלות החלטת הולנת"ע (ועדת המשנה של המועצה הארצית לתכנון ולבניה לנושאים תכנונים עקרוניים) שאישרה את תמ"מ 47/1, בשל מספר פגמים שנפלו בהחלטה. לענייננו החשוב הוא כי ביטולה של תמ"מ 47/1 הביא לכך שהוקפאו הליכי האישור של תכנית המתאר המפורטת 6885 לשינוי ייעוד הקרקע בגבעת מצפה נפתוח לצרכי מגורים.
2. ביום 06.12.11 אישרה המועצה הארצית לתכנון ובנייה את תמ"מ 30/1 - תכנית המתאר המחוזית למחוז ירושלים. תכנית זו עוסקת, בין היתר, גם בפיתוחה של גבעת מצפה נפתוח. לאחר אישור תמ"מ 30/1, החל מינהל מקרקעי ישראל (להלן -
המינהל) לשקוד על תכנון מחודש של גבעת מצפה נפתוח, והוא פועל לשם כך מול ועדות התכנון.
3. במקביל ובנפרד, הגישו העותרים ביום 06.12.12 את תכניתם לוועדה המקומית לתכנון ובניה בירושלים, והעתק הימנה לוועדה המחוזית לתכנון ובניה בירושלים (בהיות התכנית בסמכותה בהתאם להוראות סעיף 61א(ב) לחוק התכנון והבניה). שטח התכנית משתרע על 412 דונם, וכולו בבעלות המינהל. 250 דונם משטח התכנית,
המהווים שיעור של כ-60% ממנו, מושכרים לכפר כסלון (להלן -
השטח המושכר). יצויין, כי משנות השבעים, כפר כסלון שוכר מהמינהל כ-1,200 דונם בגבעת מצפה נפתוח, מחזיק ומעבד אותם, ובכללם השטח המושכר. זאת, מכוח חוזה שכירות ("הסכם משבצת") בין כפר כסלון לבין המינהל, אשר מתחדש אחת למספר שנים.
4. הוועדה המקומית והוועדה המחוזית סירבו לקלוט את התכנית שהגישו העותרים, כל אחת מנימוקיה שלה (ראו מכתבה של סגנית מתכננת מחוז ירושלים, גב' תמי בולר, מיום 06.01.13, וכן מכתבו של סגן מנהל אגף התכנון בעיריית ירושלים, מר אמנון ארבל, מיום 13.12.12). ניתן לסכם ולומר כי אלה הם נימוקי הסירוב:
הראשון - לא הוצגו מסמכים המוכיחים כי כפר כסלון הינו בעל עניין בקרקע;
השני - התכנית המקבילה שמקדם המינהל;
והשלישי - עמדת המינהל לפיה כפר כסלון הינו "בר רשות" בקרקעות המשבצת שלו, כך שלצורך קידום תוכנית על אותן קרקעות דרושה הרשאה מהמינהל - וזו לא ניתנה.
להשלמת התמונה יצויין, כי שני הנימוקים האחרונים עמדו גם בבסיס בקשתו של המינהל מהוועדה המחוזית שלא לקלוט את התכנית (ראו הודעתה של גב' עמליה אברמוביץ, מתכננת מחוז ירושלים במינהל, מיום 02.01.13 - נספח 2 לעתירה). לנימוקים אלה הצטרף נימוק נוסף של המינהל לפיו "מושב כסלון אינו 'בעל עניין' כהגדרת החוק לצורך תכנון קרקעות מצפה נפתוח, בתחום קרקעות משבצת מושב כסלון" (סעיף 1 להודעה). ודוק: בעוד שהוועדה המקומית התמקדה בשאלה העובדתית, המינהל נימק את בקשתו מהוועדה המחוזית במישור המשפטי. כמו כן, בתגובה לבקשתם של העותרים (מיום 30.12.12) לפעול יחד להאצת ההליכים התכנוניים בגבעת מצפה נפתוח, השיב מנהל מחוז ירושלים במינהל, מר חמי כסיף, כי המינהל ימשיך לקדם את התכנית מטעמו (נספח 20 לעתירה). זאת, משום שלכפר כסלון לא ניתנה הרשאה לתכנון ולאור ההליכים התכנוניים שהמינהל מקדם בעצמו.
5. נגד החלטות אלה של הוועדה המקומית והוועדה המחוזית הגישו העותרים את העתירה שלפניי.
טענות העותרים
6. העותרים תוקפים את שלושת נימוקי הסירוב לקליטת התכנית. עם זאת, אפרט אך את טענותיהם בשאלת מעמדם כבעלי עניין בקרקע. זאת, משום שבדיון בעתירה הבהיר ב"כ המשיבים 1 ו-3 כי "המחלוקת בעניין המקרקעין שיש לעותרת עם המינהל היא לא לב הדיון שלנו בכלל. לא לחינם צירפו אותו כמשיב פורמאלי. לכן זה לא המקום להעמיס טענות בעניין זה. המחלוקת בחדותה היא האם העותרת היא בעל עניין במקרקעין או לא. זאת השאלה המזוקקת שיש, התשובה לכך היא מאוד ברורה, שלא" (עמ' 3 לפרוטוקול, בשורות 32-33, וכן עמ' 4 לפרוטוקול, בשורות 1-2). משכך, יריעת המחלוקת תצומצם לשאלה האם כפר כסלון הינו בגדר "מי שיש לו ענין בקרקע" כמשמעותו בסעיף 61א(ב) לחוק התכנון והבניה (להלן גם -
"בעל עניין בקרקע"). לכך אפנה עתה.
7. לטענת העותרים, הפסיקה נקטה בגישה של פרשנות מרחיבה לדיבור "מי שיש לו ענין בקרקע". העותרים מפנים בהקשר זה למספר פרשות שבהן בעלי זכויות בשיעור פחות בהרבה משלהם הוכרו כ"מי שיש לו ענין בקרקע" (עע"מ 2797/01
ועד עין כרם נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה - ירושלים (27.01.02; להלן - פרשת
ועד עין כרם); עת"מ (ת"א) 1356/01
פי גלילות נ' הוועדה המחוזית מחוז תל אביב (15.07.02; להלן - פרשת
פי גלילות); ועת"מ (י-ם) 1051/02
גבריאלי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים (02.07.03)). לגישתם, על פי פסיקה זו אין ספק כי כפר כסלון הינו "מי שיש לו ענין בקרקע", משום שיש לו אינטרס מהותי ולגיטימי בקשר עם חטיבת הקרקע. עוד נטען כי גם לפי הגישה המצמצמת ביותר בפסיקה, די בשיעור הזכויות של כפר כסלון בקרקע - למעלה מ-60% - כדי להתיר לו לתכנן את כל הקרקע הכלולה בתכנית.
8. באשר לחברת אזורים נטען כי מכוח התקשרותה עם כפר כסלון לשם הגשת התכנית וקידומה, יש לראות אף בה כ"מי שיש לו ענין בקרקע".
טענות המשיבים
9. בטרם אדרש לעמדת המשיבים, אציין כבר עתה כי במהלך הדיון בעתירה הודיעה ב"כ המשיבה 2 (עו"ד מנצורי), כי היא אינה עומדת יותר על הנימוק שעמד בבסיס סירובה לקלוט את התוכנית של העותרים, לפיו לא הוצגו לה מסמכים תקפים המוכיחים כי העותר 1 הינו בעל עניין בקרקע. זאת, משהודיעה "הוועדה המחוזית בתשובתה שנימוק זה אינו מהווה חסם לפתיחת התיק" (עמ' 3 לפרוטוקול, בשורה 16). משכך, אדרש רק לטענותיהם של הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה והמינהל (המשיבים 1 ו-3, להלן ביחד -
המשיבים).
10. עמדת המשיבים היא, כי דין העתירה להידחות בשל העובדה כי תכנית העותרים מתייחסת גם לקרקע שאין לעותרים בה זכות כלשהי.
11. לטענת המשיבים, ממבנהו הלשוני של סעיף 61א(ב) לחוק עולה כי היקפה של הרשות ליזום ולהגיש תכנית נגזר מהיקפו של השטח הגיאוגרפי הרלוונטי לגורם שרשאי להגיש את התכנית. כך, משרד ממשלתי רשאי להגיש תכנית לגבי כלל שטחי המדינה; רשות מקומית - לגבי השטח שבאחריותה הציבורית; ו"בעל קרקע" ו"בעל עניין בקרקע" - לגבי השטח שהיקפו "הולם את הקשר שיש להם" בו. עוד עולה מהמבנה הלשוני של סעיף 61א(ב), כך המשיבים, כי היקף השטח הגיאוגרפי לגביו רשאי "בעל קרקע" או "בעל עניין בקרקע" להגיש תכנית, מצומצם בהרבה מהיקף השטח הגיאוגרפי לגביו רשאית רשות מקומית להגיש תכנית.
12. לגישתם של המשיבים, פרשנות תכליתית של המונחים "בעל קרקע" ו"בעל עניין בקרקע", שנגזרת מ"ההקשר הגיאוגרפי", כלשונם, "מובילה למסקנה כי נדרשת זיקת קרבה המגלמת שייכות של ממש לקרקע עליה משתרעת יוזמת התכנון. זיקה הבאה לידי ביטוי בזכות משפטית תקפה, זכות חוזית או זכות קניינית,
לכל הקרקע הרלוונטית היינו
לכל הקרקע עליה משתרעת יוזמת התכנון המוצעת" (פסקה 21 לתשובת המשיבים; ההדגשות במקור). גישה פרשנית זו מבוססת על הרעיון לפיו פרט (אדם או תאגיד) אינו רשאי לתכנן את מקרקעי זולתו.
13. המשיבים מטעימים כי משמעותה של זכות קניינית או חוזית אינה בהכרח זכות בלעדית. לפיכך, בעלים במושע יוכל להגיש תכנית אף אם יתר הבעלים במושע אינם שותפים לתכנית. במקרה זה, מודרכת הוועדה להתחשב, בין היתר, בהיתכנותה המעשית של התכנית. המשיבים מציינים בהקשר זה כי פעולות תכנוניות מצד אחד הבעלים במושע, יכולות לבוא על פתרונן בדרך של פירוק שיתוף, מענה שאינו קיים במקרה של תכנון מקרקעי הזולת.
14. מעבר ללשון הסעיף ותכליתו, סבורים המשיבים, כי אין לאפשר לפרט - להבדיל מגוף ציבורי - לתכנן את מקרקעי זולתו. לשיטתם, "הפרט נעדר ככלל מוטיבציה מוטת שיקולים ציבוריים-חברתיים מאזנים ורחבי יריעה, בבואו לתכנן את מקרקעי הזולת. הוא אף נעדר כוחות וסמכויות למימוש תכנית על קרקע שאינו ברשותו או שאין לו זיקה משפטית כלשהי לגביה. על כן, אין הצדקה ליתן בידי פרט כוח להניע תהליך סטטוטורי
מורכב ועתיר משאבים בלא שתקום לתהליך
תוחלת מימוש סבירה. תכנית שעלולה להפוך תכנית סרק, בהיעדר מינוף ציבורי, הינה תכנית שהשקעת משאבי הציבור בתהליך חקיקתה תרד לטימיון ותהפוך להשקעת סרק" (פסקה 40 לתשובת המשיבים; ההדגשות במקור). המשיבים טוענים עוד כי במקרה בו הפרט סבור שתכניתו משביחה את מקרקעי זולתו, וכי היא ראויה גם מבחינת ההיבט הציבורי - הרי שפתוחה בפניו הדרך לשכנע את המינהל, או את הרשות המקומית או את הוועדה המקומית לתמוך בתכנית ולהגישה.